용산은 정치의 중심에 서라 III 통치의 핵심은 정무, 정무에 충실하라

¶ 최광웅(데이터정경연구원 원장)

–연합정치는 선거에서 뿐만 아니라 국정운영과 개혁 추진을 위해서 반드시 필요하다.

–인사로 말하면 동종교배 인사보다 이종교배 인사가 성과가 더 높을 확률이 많다.

–대선 출마 때 약속한대로 네 편 내편 따지지 않고 찾는다면 인재풀은 넘친다.

(1) 반대편을 내 편으로, 국민을 통합하라

가. 국민통합을 위한 연합정치를 우선 추진해야 한다 : 연합하면 승리하고 그렇지 않으면 실패한다. 이는 선거에서뿐만 아니다. 국정운영과 개혁 추진을 위해서 반드시 필요하다. 선거 승리는 이론적으로 51%의 지지를 얻으면 그만이지만, 그 어려운 개혁에는 국민의 70~80% 지지가 따라야 한다.

무려 17년 만에 좌파 정부를 출범시킨 올랑드는 5년 만에 허무하게 재선 도전조차 하지 못하고 쓸쓸하게 정치무대를 떠났다. 여러 가지 이유가 있는데, 좌파정책과 좌파 인사만을 고집했기 때문이다.

프랑스는 2000년 개헌을 통해 대통령 임기를 5년으로 단축하고 연임도 2회로 제한했다. 개정 헌법에 따라 2002년부터 시라크(2002년), 사르코지(2007년), 올랑드(2012년), 마크롱(2017년)이 차례로 당선되었다. 무려 17년 만에 좌파 정부를 출범시킨 올랑드는 5년 만에 허무하게 재선 도전조차 하지 못하고 쓸쓸하게 정치무대를 떠났다. 여러 가지 이유가 있는데, 좌파정책과 좌파 인사(人事)만을 고집했기 때문이다. 사실 2012년 사회당 정부 출범 때는 결선투표에서 올랑드 후보가 당시 사르코지 대통령을 상대로 겨우 3.26% 차이 간발 승리를 거두었는데, 녹색당과의 선거연대가 결정적이었다. 녹색당은 1차 투표에서 겨우 2.31% 득표에 그쳤지만 바로 이 합계가 승부를 좌우한 것이다. 물론 오랜만에 정권교체를 이루어낸 사회당이었지만 당시 국민의회(하원) 의석의 54.2%는 야당인 대중운동연합(UMP)이 차지하고 있었다. 그래서 사회당은 선거과정에서부터 정책연대와 연정에 합의하고 녹색당으로부터 결선투표 지지를 이끌어낸다. 물론 중도좌파이자 사회민주주의를 표방하고 있는 사회당이 유럽통합과 중도좌파 노선을 내건 녹색당과 연대를 하는 건 이상할 것이 없다. 우리나라로 보자면 생경한 DJP연대 방식보다 훨씬 더 자연스럽다. 올랑드는 선거운동 기간 중 핵심 공약으로 ‘성(性)평등 내각의 구현’을 내걸었다. 성(性)평등, 이민자 및 장애인 차별금지 등을 추구해온 사회당의 핵심가치를 그대로 정책에 반영하겠다는 의지였다. 그리하여 34명의 장관 및 국무장관 가운데 정확하게 절반(17명)을 여성으로 기용하는 초강수를 두었는데 이는 프랑스 최초였다. 여성장관 가운데 최고위직은 법무장관에 발탁된 크리스티안 토비라이다. 그는 프랑스령 기아나 출신의 흑인으로 2001년 노예를 반인류 범죄로 규정하는 프랑스법 제정에 참여했으며, 2002년 사회당 대통령 후보 경선에 출마해 프랑스 역사상 첫 흑인 대권 출마자의 기록을 세운 여걸이다. 또한 한국계 2세 플뢰르 펠르랭(한국명 김종숙)을 중소기업·디지털경제담당 국무장관으로 임명하며 이 분야 신기록도 세웠다. 그리고 세실 뒤플로 녹색당 대표를 국토·주택장관에 임명해 연정 약속을 착실하게 실천했다. 당시 녹색당 의석은 단 4석이었다. 특히 장 마르크 에로 등 상당수가 행정경험이 없는 초선의원이라는 언론의 비판이 있었음에도 불구하고 올랑드는 아랑곳하지 않았다. 그러나 2014년 지방선거에 이어 2015년 레지옹 주지사 선거에서 참패하며 사회당은 민심에서 멀어졌다. 특히 주지사는 기존 22석 가운데 15석을 우파에게 빼앗겼다. 이유는 단 하나, 경제였다. 부자증세를 명분으로 부유세를 신설하고 공공 일자리를 늘리며 방만한 재정을 운영하는 좌파정부에 대한 유권자의 원성은 하늘을 찔렀다. 그럼에도 불구하고 올랑드는 아랑곳 하지 않았다. 2014년 8월 출범시킨 마뉘엘 발스 내각을 퇴진시키라는 국민여론을 깡그리 무시했다. 20%대에서 10%대로 추락하는 국정지지율도 그저 보고만 있었다. 물론 이 내각에는 중도우파는커녕 중도 성향도 단 1명이 포함되지 않았다.

하지만 개헌 이후 20년 만에 재선에 성공한 유일한 대통령은 마크롱이다. 그는 선출직 0선으로 출발한 이례적인 기록도 가졌다. 프랑스는 당시 선거법을 고쳐 대선 6주 후에 총선을 실시해 대통령승리연합에게 의석을 몰아주는 시스템을 도입했다. 좌우 동거정부 탄생을 막기 위한 일종의 장치였다. 그래서 사르코지, 올랑드, 마크롱이 연달아 과반의석으로 개혁 정책을 추진할 수 있었다. 마크롱도 60%가 넘는 여당 의석으로 출발했다. 하지만 그의 노동개혁에 대하여 반발이 적지 않았다. 프랑스는 노조가 강력하기로 유명하다. 마크롱의 노동시간 연장 추진에 반발하고, 특히 임금 삭감과 공공부문 일자리 축소에 거세게 항의했다. 에너지 가격 인상에 따른 유류세 문제로 노란조끼 시위가 격렬하게 벌어져 300만명 이상이 참여했다. 그 와중에 실시된 지방선거와 레지옹 주지사 선거에서 이번에는 마크롱의 여당연합이 참패했다. 마크롱은 국민의 심판을 겸허하게 수용했다. 사실 마크롱은 원래 사회당 출신으로, 이를테면 좌파 내 오른쪽 성향이었다. 그래서 1기 내각에 6명을 참여시킨 좌파를 2기 개각 때는 2명으로 대폭 축소하고, 대신 우파 출신을 7명으로 크게 늘렸다. 정파를 가리지 않고 전문가를 쓰겠다는 포용내각 발상이었다. 특히 총리에는 자신의 대선 운동을 전혀 돕지 않았고, 사르코지 정부 당시 피용 총리의 비서실장 출신인 우파 카스텍스를 발탁했다. 카스텍스는 보건부 근무 경험까지 잘 살려 코로나 대응까지 신속하게 해냈으며 마크롱을 재선시킨 후 약속대로 총리직을 물러났다.

한편 마크롱의 대통령궁 비서실장은 알렉스 콜러(1972년생)이다. 그는 마크롱이 재무부와 국제통화기금(IMF)에서 근무했으며, 마크롱이 경제장관을 지냈을 당시 수석 참모로 함께 호흡을 맞춘 최측근이다. 패트릭 스트조다(전 총리비서실장, 전 일드프랑스 주지사)는 정무・정책 총괄보좌관이다. 베테랑 외교관인 에마위엘 보른이 외교보좌관, 20대의 이마엘 에밀리엥이 커뮤니케이션 및 전략을 맡았다. 이처럼 마크롱팀은 노장청이 잘 조화를 이루고, 정책 경험과 정치・전략도 잘 조정이 가능하다.

이 프랑스 사례처럼 연합정치가 중요하다. 인사로 말하면 동종교배 인사보다 이종교배 인사가 성과가 더 높을 확률이 많다. 김대중의 김중권은 성공했고 문재인은 운동권 일색으로 실패했다. 정책은 목표 또는 방향이며, 인사와 정무는 이를 달성하기 위한 수단이다. 소수당일 때와 다수당일 때는 다르게 접근해야 하다. 국민적 지지가 높을 때와 낮을 때도 당연히 다른 접근법을 써야 한다. 압도적 다수당이었던 MB정부 당시 주축이었던 인물들이 현재 윤석열 정부의 주축이기 때문에 현재의 소수 정부 국정운영에는 상당히 미흡하기 짝이 없다. 초당파적·통합적·미래지향적 리더십이어야 하는 이유는 다른 곳에 있지 않다. 선거 승리연합은 정당 간 연합을 위주로 하는 게임, 즉 특정 정당 또는 정치연합만이 승리의 영광을 누리는 정치공학이라면 국정운영 성공연합은 다원화된 사회에서 민심이 갈등하면 이를 조정하고 한 발씩 양보를 이끌어내 국민 전체가 승리자가 되도록 하는, 즉 100% 승리연합인 점이 질적으로 차이가 있다. 따라서 국정운영을 선거운동과 같이 지지층(=팬덤) 위주로 하면 절대로 하면 안 되는 까닭이다. 탄핵당한 박근혜 前대통령과 5년 만에 정권을 빼앗긴 문재인 前대통령이 남긴 교훈이다(빠심을 따르면 실패하고, 민심을 존중하면 성공한다).

<표 8> 프랑스 대통령 국정지지율

※ Ifop-Fiducial 조사 기준, 데이터정경연구원 재가공(2022)

(2) 협치가 아니라 연합정치다

협치가 아닌 ‘연합정치(연정)’라는 개념을 사용해야 한다. 협치는 행정부가 “국회를 상대로 협조를 구한다.”는 소극적인 의미 외에도 국적 자체가 불명이며, 연정은 대통령제(프랑스, DJP연합) 또는 내각제 가리지 않고 사용하는 일반적인 방식이다.

13대 노태우 정부는 4당 체제 정책연대(연합정치)의 국정운영(전반기)과 3당 합당(218석, 후반기)으로 돌파했다. 13대 전반기 국회는 4당 체제 정책연대(노태우 총재가 김윤환 총무에게 국회 운영 전권 위임)를 통해 청문회 도입, 지방자치법 제정, 국정감사제도 부활, 국민연금 도입 및 건강보험 확대 등 괄목할만한 성과를 거두었다.

15대 김대중 정부는 야당과 대화를 통한 국정운영(초기 1년), 정계개편을 통한 공동여당의 의석 늘리기(1998년 정기국회 시 153석) 등으로 개혁을 추진했다. 15대 국회는 국민회의와 자민련의 정책연대(노동법 날치기 장외 투쟁 등)로부터 출발해 재·보궐선거연합 및 대선연합, 그리고 연정으로까지 발전한 아주 대표적인 모범사례이다.

16대 노무현 정부는 야당의 협조 없이 무리한 개혁을 추진하다 국정운영 동력을 상실(17대 총선 이후 과반수 국회에서 4대 개혁입법 추진)한 경우이다. 특히 과반수에서 겨우 2석 턱걸이(152석) 한 상태에서 소연정 또는 대연정을 실질적으로 추진하지 않은 채 구호로만 일관했다. 그러다가 과반수 상실 후 개혁동력 또한 잃었다.

19대 문재인 정부는 처음부터 연합정치에 대한 개념이 없었다. 문재인 후보는 통합정부추진위원회 출범 기자회견에서 “연정은 정권교체 이후에 그 시기의 정치 상황에 따라 논의될 문제라고 생각한다. 대한민국 인재들을 폭넓게 기용해서 드림팀이라고 할 수 있는 국민대통합정부를 구성하는 것이 우선이다.”이라고 밝힌 바 있다. 이미 권력 독점을 예고한 바 있다. 특히 국회를 경시하고 “국민만 보고 가겠다.”라는 발언은 매우 위험했다. 전형적인 마이웨이, 독재자의 길이다.

(3) 개혁을 향한 연합정치가 대안이다

국내 사례는 1998~2000년 사이 국민회의–자민련 연정과 2000~2001년 사이 국민회의–자민련–민국당 3당 연정이 있다. 지방정부 연정으로는 경기도(남경필), 강원도(최문순), 제주도(원희룡) 등이 있다.

외국의 사례로는 광의의 연정과 협의의 연정이 있다. 광의의 연정에는 정책연대(閣外협력)까지 포함된다.

소수파 집권당이 필연적인 ‘내각제 + 비례제국가’에서는 일반적으로는 연정을 하지만, 이것이 어려우면 헝(hung, 소수파)의회를 막고 국정을 안정시키기 위해 종종 ‘정책연대’라는 수단을 사용하며 이를 다른 용어로 표현하면 ‘각외(閣外) 협력’이라고 부른다. ‘정책연대’ 방식은 내각에 직접 참여하지는 않지만 소수 내각의 성립과 존속에 협력하는 길이며, 내각 밖에서 소수여당을 지원하고 협력관계를 맺는 방식으로 넓은 의미의 연정이라고 할 수 있다. ‘정부연합’은 소수이지만 ‘정책연합’에서는 다수가 된다는 의미이며 다당제 아래에서도 소수파 정부가 안정적으로 국정을 꾸려갈 수 있다. 유사한 색깔의 ‘야당연합’끼리 ‘정책연대 → 선거연합 → 연정’으로 발전하는 경우가 많다. 정책연대를 하는 이유는 첫째, 당의 정체성을 유지하면서도 정책적 실리를 동시에 확보할 수 있고, 둘째, 연정에 참여하게 되면 불가피하게 많은 정책적인 양보와 타협을 해야 하며(자민련의 사례), 이것이 당내 분열이나 지지자들의 비판을 초래할 수 있기 때문이다. 특히 이념형 정당이자 당 외곽의 노조와 연계되어 있는 공산당의 경우 ‘각외 협력’을 지향한다. (이탈리아 공산당의 기민당 단독정부 지원, 프랑스 공산당의 사회당 소수정부 지원 등 사례, 13대 국회 전반기 민정당-평민당 정책연대도 각외협력의 유사한 사례다) 셋째, 정책연대는 사안별 연대이기 때문에 언제든지 ‘정책연합’에서 이탈할 수 있다는 장점이 있고, 특히 선거시기와 맞물릴 경우 정부여당에 맞서 특정 정책과 관련하여 오히려 다른 야당과 강력한 정책연합을 구성해야 할 필요가 있을 때는 매우 유용한 방식이다. 그래서 스웨덴의 1990년 총파업 사태 때 칼슨 총리가 긴급경제조치 취하자 좌익당과 환경당이 각외 협력을 철회하고 이에 반대하는 야당 정책연합에 합류하면서 긴급조치안이 국회에서 부결된 바 있다. 이하는 낮은 차원의 정책연대로부터 시작해서 연정으로 발전시킨 각국별 모범사례들이다.

가. 스웨덴 : 1936년부터 현재까지 1976-82년, 1991-94년 약 10년간의 우파연립정부를 제외한 대부분 기간 사민당(SAP)이 정권을 담당하고 있으며, 특히 1951-56년 사이의 농민동맹과의 연정은 이례적이다. 사민당의 단독 과반수 정권은 1963년 총선 당시(53.6%)가 유일할 정도로 소수정권이 일반화되어 있다. 소수 단독 정권임에도 불구하고 정치적 안정과 경제발전의 정책적 실적을 쌓을 수 있었던 것은 ‘각외 협력’이 역사적으로 지속되어 왔기 때문이다. 사민당은 최근 30년 가운데 14년 동안이나 단독집권을 해왔지만 단 한 번도 과반수 의석을 차지한 적이 없어서 좌익당-환경당 등에게 ‘정책연대’를 요청했고 2014년 총선에서 ‘소수(의석비율 45.3%) 좌파연정(사민당-좌익당-환경당)’의 한계 때문에 의석의 14%(49석)나 보유하고 있는 극우 스웨덴민주당(SD)과 ‘각외(閣外) 협력’을 한 적도 있으나 이민규제 관련 예산 삭감 요구 등 발언권이 워낙 거셌기 때문에 2015년 예산안이 부결되기도 했다.

나. 네덜란드 : 2010~12년 사이 중도·우파(자민당+기민당) 소수연정(의석비율 34.7%)을 출범시키며 극우 자유당(의석비율 16%)이 ‘정책연대’에 참여를 했는데 예산갈등으로 2년 만에 조기총선을 실시했다.

다. 이탈리아 : 1976~79년 기민당 소수정부(의석 비율 42%)에 공산당(36.2%) 및 사회당·사민당(12.7%)의 각외협력으로 의석 90.9%를 확보(대연정)했다. 1970년대 오일쇼크, 실업, 재정악화 등 경제위기 하에서 제2당인 공산당의 협력이 필요했고(기민당), 당세가 확장되면서 체제정당으로서 정권에 참여할 명분이 필요(공산당)했다. 양자 간 정부의 긴축정책 수용, 임금인상 자제, 사회개혁정책 지원 등 정책연대 틀에 합의함으로써 각외 협력이 성사되었다.

라. 프랑스 : 대통령제이지만 내각제적 요소가 있는(이원집정부제) 프랑스는 미테랑 전(前)대통령 시절인 1988년~93년 사이 과반수에 미달한 사회당(의석비율 47.1%)의 단독정권 유지를 위해 공산당의 ‘각외 협력’을 요청, 공산당이 연정에 참여하지 않고 하원에서 과반수를 협조한 적이 있다.

마. 독일의 대연정 사례는 아주 모범적인 사례로 1966~69년, 2005~09년, 2013년~2022년까지 총 세 차례나 있었다.

(4) 민심을 존중하고 전문가를 널리 중용하라

윤 대통령은 최근 “지지율 떨어졌다고 손발 맞추던 사람들을 3개월 만에 내치는 것은 평소 소신과 맞지 않는다. 보여주기 식 이벤트는 하지 않는다.”라고 말했다. 그러나 역대 대통령들은 민심을 존중해서 필요하면 이틀 만에도 장관을 갈아치웠다. 대통령의 자존심보다, 손발 맞추기보다 민심이 더 중요한 까닭이었기 때문이다. 전문가, 인재는 널려있다. 대선 출마 때 약속한대로 네 편 내편 따지지 않고 찾는다면 인재풀은 넘친다. 책임장관 제도는 폴리페서들의 허구적 이론이다. 대통령제의 전형인 미국은 국무회의가 없다. ‘장관회의’는 장관 간 정보교류와 대통령 지시가 전달되는 일종의 간담회로 운영된다. 당연히 법적 근거가 없다. 내각제요소가 강한 프랑스는 국무회의가 의결권을 갖는다. 법률안 제출 시 반드시 국무회의를 거쳐야 한다. 우리나라는 국무회의에 심의권을 갖도록 헌법에 보장하고 있으나, 국민 직선 대통령이 이를 거부해도 아무런 문제가 없다. 심의권 자체가 형식적인 의미라는 것이다. 따라서 청와대(현재 용산 대통령실) 중심으로 운영되는 정부(=청와대 정부)가 지극히 자연스럽다. 행정부 장・차관이 직급이 낮은 대통령실 비서관이나 행정관에게 정보(대통령 의중)를 얻기 위해 애쓰는 모습은 안스럽지만, 현행 시스템 아래에서는 어쩔 수 없다. 미국 역시 대통령 참모인 백악곽 비서실장이나 고문(우리나라의 수석격)에 직전 장관을 임명하는 사례가 적지 않았다. 그만큼 대통령의 권한은 아주 제왕적이라는 의미이다. 그러므로 차라리 양지로 드러내는 편이 백번 낫다. 국정원의 국내 정보 기능도 부활해 초보대통령을 보좌할 수 있도록 해야 한다. 사실 국내정보, 대북정보, 해외정보, 산업정보의 구분 자체도 불가능한 것 아닌가?

<표 9> 13대 이후 대표적인 단명 장관 현황 (단위 : %)

※ 출처 : 데이터정경연구원 정리(2022)

<표 10> 장관 출신 주요 백악관 참모 현황

※ 출처 : 데이터정경연구원 정리(2022)

< 표 11> 역대 대통령 1년차 1~2분기 직무수행평가 (단위 : %)

※ 한국갤럽 기준 / 2011년까지는 분기 내 중위수 기준이며 이후는 평균치임

그렇기 때문에 대통령 비서실장과 대통령실 참모진은 최강팀이어야 한다. 천하의 인재를 가능한 한 다 불러 모아야 한다. 잦은 교체가 만능은 아니다. 트럼프의 사례가 반면교사다. 특히, 정치 경험이 없는 윤 대통령은 아이젠하워와 트럼프가 어떻게 실패했는지 (실패학) 잘 살펴야 한다. 마크롱이 어떻게 성공했는지 잘 연구해야 한다.

< 표 12> 백악관 비서실장 숫자, 임기와 대통령 재선 여부

※ 출처 : 데이터정경연구원 정리(2022)

<표 13> 정치 무경험자 대통령의 성패와 정치적 조력자와의 상관관계

※ 출처 : 데이터정경연구원 정리(2022)

<윤석열 정부에 바란다-출범 100일을 앞두고>