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¶글쓴이 : Nicolas Loris, 번역 : 박성수
-유럽 에너지 시장은 러시아 천연가스 의존도가 매우 높아 강탈과 압력에 대한 취약성 높아
-미국 에너지부의 규제, 연방기관의 역량 부족, 보호무역 등이 LNG산업의 합리화 저해요인
-에너지 시장 과감한 개혁개방이 품질 제고와 비즈니스 경쟁력 강화. 미국과 동맹국의 이익
지난해 유엔총회 연설에서 트럼프 미국 대통령은 정치적으로 이해관계가 얽힌 에너지 시장에 대한 의존으로부터 벗어난, 미국 에너지 수출의 자유화를 제안했다. 트럼프 대통령은 “독점적인 외국 공급업체에 일방적으로 의존하다 보면, 강탈과 협박에 취약해질 수 있다”고 지적했다.
유럽의 에너지 시장은 러시아 천연가스에 대한 의존도가 매우 높아, 실제로 그러한 강탈과 압력이 예고되고 있다. 트럼프가 말하는 에너지 공급선 다변화는 에너지 시장에 대한 러시아의 영향력을 낮출 수 있다. 또한 미국의 액화 천연가스(LNG) 수출은 유럽의 에너지 자유를 증진시키는 요소가 될 수 있다.
미국과 동맹국들은 에너지 시장의 자유화로 인해 상당히 장기적으로 경제적 및 지정학적 이점을 누릴 것으로 예상된다. 트럼프 대통령은 유엔총회 연설에서 미국 기업들이 풍부한 천연가스를 미국 동맹국에 수출할 준비가 돼 있다고 강조했다.
주정부는 소규모 천연가스 수출을 촉진하고 연방에너지규제위원회(FERC, Federal Energy Regulatory Commission)는 예비용 에너지의 잔고 기준을 완화하는 조치를 취했다. 그러나 아직도 본질적인 문제는 해결되지 못했다. 자유무역을 제한하는 보호무역조치가 그것이다. 철강 관세 및 잠재적 LNG 수입관세 및 장기 허용 절차는 자유무역을 저해하는 요인이다. 보호무역이 타파된다면 에너지 수출 효율성이 제고되고, 에너지 자유도가 높아질 수 있다.
기업이 외국 선적과 수출 능력을 모두 증가시킴에 따라, 의회와 행정부는 미국 에너지 시장에 대한 투자를 촉진하고 전 세계 에너지 소비자에게 더 많은 선택권을 제공하기 위한 개혁을 실행해야 한다. 구체적으로 허가 신청을 신속하게 처리하고 에너지부(Department of Energy)를 신청 과정에서 완전히 배제하는 방향으로 전개되어야 한다.
LNG 수출의 현황과 가능한 미래
풍부한 자원과 혁신적인 기술로 미국은 세계를 선도하는 천연 가스 생산국이 되었다. 공급 증가로 가계와 기업이 부담했을 수천억 달러를 절약하였고, 전국적으로 새로운 일자리와 투자를 창출했다. 또한 생산력 제고를 통해 기업들이 전 세계 천연가스를 미국의 동맹국들에게 수출할 기회가 늘어났다. 2016년 2월에는, 50년 만에 처음으로 알래스카와 하와이를 제외한 미국 본토 48개 주(the contiguous U.S.)에서 LNG 수출이 이루어졌다. 2017년에는 천연가스 순 수출국(Net exporter)이 되었다. 2018년 상반기 동안 천연가스 수출은 2017년 평균보다 58% 증가했으며 2015년 이후로 25배 증가했다.
안정적인 에너지원을 다양화하고 확보하려는 외국 정부와 기업은 새로운 LNG 수입 인프라에 투자하고 기존 역량을 확대하고 있다. 덕분에 미국 LNG 회사는 2018년 7월까지 5개 대륙의 30개국에 1476.4Bcf(Billion cubic feet)을 수출했다. 유럽에는 28개의 대형 LNG 수입 터미널이 있으며, 여러 곳에서 관계시설들이 계획, 위탁 또는 건설 중이다.
미국의 LNG 수출은 유럽의 에너지 자유를 증진시키는 요소가 될 수 있다.
유럽연합(EU)은 리투아니아, 폴란드, 말타 등 여러 LNG 프로젝트에 공동 자금을 지원했으며 크로아티아의 2억5천만 유로(2억8800만 달러) 프로젝트에 1억2천만 유로(1억3830만 달러)를 투입했다.
유럽연합 못지않게 아시아의 LNG 관심도 뜨겁다. 아시아 시장은 미국 기업의 최고 LNG 고객이다. 한국, 중국 및 일본은 각각 미국 LNG 수입 2위 내지 4위이다. 여섯 번째로 큰 수입국인 인도는 11개 이상의 LNG 수입 터미널을 통해 에너지 포트폴리오를 다양화하고 있어, 미국의 또 다른 중요한 전략적 파트너이다.
북미자유무역협정을 맺고 있는 캐나다와 멕시코는 신뢰할 수 있는 에너지 거래 파트너이다. 파이프라인을 통한 멕시코 천연가스 수출은 미국의 LNG 수출량의 두 배 이상이었고, 멕시코는 미국 LNG 시장의 최고 파트너로 부상하고 있다. 멕시코의 삶의 질 향상을 위해 전력 생산과 인프라가 필요하기 때문에 천연가스에 대한 미국의 능력과 투자는 점점 중요해질 것으로 추정된다.
현재 미국 및 멕시코 내부 파이프라인 인프라를 확장하는 공사가 진행중이다. 새로운 NAFTA 협정은 멕시코의 석유 및 가스 투자에 대한 보호체제를 유지하는 가운데, 멕시코의 에너지 부문 일부를 자유화하며 원유 및 가스 제품에 대한 관세를 금지하도록 체결되었다.
미국과 캐나다의 에너지 파트너십은 수십 년에 걸쳐 지속되고 있다. 양국은 석유 및 천연가스, 정제 및 천연자원 추출을 지원하는 기타 자재 및 서비스에 대한 투자를 상호 유치하고 있다. 이처럼 전 세계로 확장된 LNG 무역이 직면하고 있는 장애물은 자연적인 것보다는 인위적인 것이 많다. 미국 국내 및 해외 수출과 관계하여, LNG 거래 활성화를 막는 많은 입법, 규제 및 정치적 장애가 있다. 그러한 장애물은 다음과 같다.
1) 에너지부의 규제
가장 먼저, LNG 수출의 승인을 맡는 에너지부의 역할이다. 에너지부는 미국이 천연가스를 수출·입하는 국가와 자유무역협정(FTA)을 체결하지 않은 경우, 공익에 의거하여 수출 여부를 결정한다. 그런데 그 공익을 과연 누가 구체적이고 간명하게 정의할 수 있겠는가. 결과적으로 에너지부 관료의 임의적 판단에 따라 허가 여부가 결정된다. 관료들이 천연가스 총량이 대중의 관심 사항이 아니라고 판단하면, 임의로 거부할 수도 있는 것이다.
현재까지는 에너지부가 수출과 관련해 크게 장애 요소로 작용하지는 않았다. 미국의 전체 LNG 수출의 거의 절반이 비 FTA 목적지로 이동했기 때문이다. 현재 미국의 LNG를 공급받는 30개국 중 22개국이 비 FTA 체결국이다. 그럼에도 불구하고, 천연가스는 공공재가 아니며, 자유로운 사적 민간시장에서 수급이 결정되어야 한다는 원칙을 확고히 해야 한다. 에너지부는 가스를 사고파는 개인들이 보다 더 효율적이고 바람직한 결정을 내릴 수 있는 메커니즘을 형성하는 데에 오히려 불필요한 일만 늘리고 있다.
2) 연방 에너지 규제위원회의 열악함
LNG 수출 시설 설치와 관련하여 요구되는 규제는 매우 다양하고 복잡하다. 그러한 규제 요건을 충족시켰는지는 연방 에너지규제위원회가 판단한다. 근래 LNG 시장이 성장함에 따라 허가 신청자가 증가하고 있어, 상대적인 위원회의 열악성이 문제되고 있다.
최근 FERC 의장 케빈 매킨타이어(Kevin McIntyre)가 밝힌 바에 따르면, FERC가 LNG 설비 건설 신청을 접수하여 규제 점검을 완료해야 하는 과제 건수는 지난 2007년 4건에서 2018년 14건으로 증가했다. 매킨타이어 의장은 새로운 LNG 시설이 증가하고 있으며, 이는 위원회를 비롯한 규제 및 감시당국에 의해 수행되어야 하는 현장 건설 검사에 보다 많은 관심이 필요함을 의미한다고 밝혔다.
LNG 시설에 대한 환경 검토는 포괄적이며, 그에 따라 단일 기관이 아닌 여러 연방기관이 그 검사에 참여한다. 1938년 천연가스법(Natural Gas Act of 1938)에 따라, FERC가 수입 및 수출 시설에 대한 환경평가 실시 권한을 행사한다. 상급 기관은 시설의 환경 허가를 거부함으로써 FERC의 승인 결정을 거부할 수 있다. 또한 신청자는 2002년 해상교통안전법(Maritime Transportation Security Act of 2002) 및 교통부의 파이프라인 안전국(Office of Pipeline Safety)의 요구 사항을 충족해야한다.
뿐만 아니라, 파이프라인 및 유해물질 안전관리국(PHMSA)이 부지 선정 과정에서 협력 기관으로서 액화 천연가스의 전환, 운송 및 보관을 규제하는 육상 LNG 시설의 안전 표준을 수립하고 시행한다. 여기에 미국해안경비대(USCG)까지 감독기관으로서 참여하는데, 해안경비대는 LNG 선박의 안전과 LNG 시설의 해상 운송 영역을 감독한다. 또한 LNG선 트래픽에서 운항 안전과 항만 보안까지 해안경비대의 관할로서 임무가 수행된다.
이렇듯 다양한 기관들이 감독 및 검토기관으로서 참여를 한다. 기관들은 각기 다른 부처 간의 역할과 책임이 명확하고 효율적인 부처 간 협조가 진행된다고 주장하지만, 승인 프로세스는 지극히 복잡하다. 결과적으로 미국 기업들의 LNG 수출이 구조적으로 억제되는 현상이 발생하고 있다. 부처 간 조정 실패, 자원 및 기술적 전문성 부족, 관리 병목 현상 및 중복 프로세스가 모두 규제로 말미암은 지연의 원인이 되고 있다.
블룸버그의 2018년 7월 기사에 따르면 허가 승인 절차는 18개월이나 지연될 수 있다. 또한 Commonwealth LNG의 CEO가 언급한대로 환경 영향 평가를 수행하는 데 18개월에서 2년이 걸리는 경우도 있다고 한다.
3) 보호무역정책
트럼프 행정부의 반 경쟁 무역 정책은 미국 기업의 LNG 수출 경쟁 우위를 약화시킨다. 철강 및 알루미늄 관세는 파이프라인, LNG 터미널 및 기타 에너지 기반 시설의 비용을 증가시키는 요인이다. 트럼프 행정부가 중국산 수입품 2천억 달러에 10%의 관세를 부과한 후 중국 상무부는 LNG를 포함한 3,571개 품목에 대해 자체 10% 관세로 보복했다.
4) 유럽의 러시아산 천연가스 의존현상
유럽에서는 수입된 LNG와 러시아 천연가스 간의 비용 차이가 줄어들고 있다. Manhattan Institute의 선임 연구원 인 마크 밀즈(Mark Mills)는 최근 증언에서 다음과 같이 밝혔다.
“미국의 LNG와 러시아 천연가스 사이의 현재 가격 스프레드에 기초한 유럽의 유휴 LNG 수입 능력을 모두 사용한다고 해도, 유럽의 연간 총 에너지 수입 비용 증가율은 10% 이하입니다. 장기적으로는 EU 지도자들이 살 수 있는 가장 저렴한 탄력적인 에너지원이 될 수 있습니다.”
폴란드, 리투아니아, 몰타, 크로아티아 등 유럽 전역에 흩어져있는 기존 LNG 터미널과 새로 건설되고 계획된 시설은 전략적 지리적 다양성을 제공할 것이다.
그러나 유럽의 산업 및 가정의 러시아 천연가스 의존도 증대는 우려스럽다. 러시아의 가스 의존으로부터 유럽을 벗어나게 하는 것이 최우선 과제이다. 유럽 정부는 에너지 회사들이 시장 질서에 적응하도록 하기 위해 미국과 공동의 노력을 기울여야한다. 에너지 시장에서 기술 및 에너지원으로 승부를 보는 중립적 경쟁은 혁신적인 기업이 고객의 수요와 선호를 충족시키고 현명하지 못한 투자로부터 고객을 보호하게 만든다.
반대로, 보조금 의존 또는 공기업 체제는 고객의 요구사항을 이해하지 못해 결국 이익을 내지 못한다. 국유 에너지 회사는 민간부문 경쟁을 통제하고자 에너지 가격을 인위적으로 조작할 수 있다. 정부의 영향을 받는 에너지 공기업들은 시장 경쟁이 아니라 정부의 금고에서 돈을 타내려는 경쟁에만 몰두한다.
결과적으로 국영 석유 및 가스 회사는 경제적 비효율, 외국인 투자 감소, 공해 발생률 증가, 낭비적인 지출, 기술 혁신 감소 및 인프라 노후화 같은 문제를 유발하며, 효과적인 해결방안을 내놓지 못한다. 또한 에너지 판매에 의존하여 정부가 다른 부문의 경제에 자금을 지원하는 상황에서는 새로운 에너지 기술이나 잠재적인 에너지 탐사 및 개발 분야에 투자할 수 있는 여건이 조성되지 못한다.
의회와 트럼프 행정부의 과제
양당 의원들과 외국 정부의 최고 관료들이 LNG 수출을 위한 보다 효율적인 허가 절차를 요구했다. 이에 따라 트럼프 행정부는 LNG 회사의 규제 부담을 줄였다. 그러나 의회와 행정부가 모든 조치를 다 하지는 않았다. LNG 수출을 위해 불필요한 관료주의적 장애물을 청산해, 보다 효율적인 시스템을 제공해야 한다. 구체적인 개혁은 다음과 같다.
우선, 공청회에서 에너지부의 역할을 배제하고 연방정부가 소위 공익에 기반하여 천연가스 수출을 결정하는 행위가 금지되어야 한다. 에너지부는 2018년 7월 소규모 천연가스 수출(연간 51.75Bcf의 천연 가스)이 공익으로 간주되는 규칙을 최종 확정했다. 따라서 국가환경정책법(NEPA)에 따라 범주화된 배제 대상이 된 소규모 천연가스 수출은 더 이상 에너지부의 고려 대상이 아니다.
에너지부는 LNG 수출의 경제적 및 지정학적 혜택을 감안할 때, 모든 LNG 수출 지원자에게 유사한 규제 완화를 적용해야한다. 에너지부, FERC 또는 기타 연방기관은 대중에게 관심이 있는 수출 천연가스의 양을 결정할 책임이 없다. 그것은 시장의 원리로 해결할 사안이다. 에너지 생산자는 LNG 수입국이 관심을 보이는 경우 그 경제적 기회로부터 이익을 얻을 수 있어야하며, 그 유인책과 메커니즘으로 수급이 결정되어야 한다. 에너지부를 비롯한 연방기관들의 허가 요건이 허가 절차에 있어 장애물로 전락한 현재 상황은 의회에서 강력하게 시정 및 철회되어야 할 것이다.
다음으로 규제 간소화 개선 및 체계화이다. FERC는 현재 국내 사업 신청 지원자들의 불편을 해소하는 조치를 취했다. 2018년 8월 31일 FERC와 PHSMA는 ‘관련 정보의 교환을 극대화하고, 노력의 중복을 피하며, LNG 응용 검토 과정의 효율성과 효과성을 전반적으로 향상시키기 위한 MOU’를 교환했다. 이를 통해 프로젝트 참여자와 운영자 및 미국 납세자가 부담하는 경비가 절감될 것으로 생각된다.
FERC는 공정하며 효과적인 평가를 위해 제3자와 계약한 추가 LNG 전문가를 고용하고, 전자 공유 및 문서 발급을 허용하였다. 이를 바탕으로 환경 보호를 실천함과 동시에 지원 과정 처리 부진으로 인한 정체를 최소화할 수 있을 것으로 생각된다.
결론
LNG를 수출하기 위한 효율성 증대는 세계 유수의 LNG 생산국으로서의 미국의 역할을 제고할 것이다. 높은 수준의 수출은 국내 및 전 세계적 경제성장의 동력으로 작용할 수 있다. 또한 LNG 수출은 러시아와 같은 국가가 미국의 이익을 위협하기 위해 에너지 자원을 통제하는 현상을 억제하여, 미국의 국가안보와 미국 동맹국의 안보를 강화할 수 있다.
수입과 수출 모두에 있어, 에너지 시장을 개방하는 것은 기업들을 많은 경쟁에 노출시킨다. 그 경쟁을 바탕으로 시장 점유율을 유지하고, 영역을 확장하기 위한 혁신이 촉진된다. 경쟁력 있는 비즈니스, 고품질 제품 및 전 세계 미국인과 시민들의 생활수준의 향상을 위해서는, 에너지 시장의 과감한 개혁 개방이 필요하다.
•출처 : Increasing Export Efficiency for Liquefied Natural Gas Is a Win for the U.S. and Global Economies
•이 글은 경제지식네트워크(www.fenkorea.kr)에 게재된 액화천연가스(LNG) 수출효율성 증대: 미국과 글로벌 경제의 승리의 일부 표현을 수정한 것입니다.
